Merkez Bankası nasıl denetleniyor?

128 milyar rezerv kaybı nedeni ile suçlamaların odağındaki Merkez Bankası’nı risklere karşı koruyan gözetim, iç ve dış denetim mekanizmaları nasıl çalışıyor?  Dr.Ayhan Bülent Toptaş Yazıyor:
TCMB’DE GÖZETİM VE DENETİM
Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankası Başkanı 23 Nisan 2021 akşamı televizyonlara verdiği röportajda TCMB’nin rezervlerinin israf edildiği, net rezervlerin eksiye düştüğü, Hazine ve Maliye Bakanlığıyla rezerv yönetimi ile ilgili olarak yapılan protokolun gizlendiği, harcanan rezervlerle bazı çevrelere ekonomik çıkar sağlanmış olabileceği şeklindeki eleştirileri yanıtlayıp, yatıştırmaya çalıştı.  Bunu yapmaya çalışırken TCMB’nin altın rezervi üzerine bir tartışma açılmasına da yol açtı.
Merkez Bankaları dünyada en güvenilen ve saygı duyulan kurumlardandır. Bu düşünce Almanya Merkez Bankasında ve Avrupa Merkez Bankasında yönetim kuruluğu üyeliği yapmış olan Profesör Otmar Issing’in Avrupa Birliği Komisyonu önceki başkanlarından Jaques Delors’tan aktardığı “Almanların hepsinin tanrıya inandığı söylenemez ama hepsi Bundesbank’a (Almanya Merkez Bankası) inanır” sözlerinde net ve açık bir şekilde ifade edilmiştir.
TCMB de Türkiye’nin en saygı duyulan kurumlarındandır. Ama bir merkez bankasının başkanı yirmi ayda dört kez değişirse, o bankanın memuriyet, uzman yardımcılığı, denetçilik, araştırmacılık sınavını kazanması mümkün olmayan, merkez bankacılığı ile ilgisi bulunmayan kişiler aradan sokuşturularak o merkez bankasına yönetici olarak atanırsa doğal olarak o kurumun güvenilirliği olumsuz etkilenir. O zaman da siyasetçiler, gazeteciler, ekonomistler, vatandaşlar Bankanın politikalarını eleştirmenin de ötesine geçerek, ellerine kağıt, kalem alıp, o merkez bankasının rezervlerini, altınlarını, ABD tahvillerini hesaplamaya başlarlar.
Banka, geçmişinde bu derece yoğun bir sorgulanma ile karşılaşmamıştı. Çünkü bu boyutta bir mali skandal meydana hiç gelmemişti. Banka hem kendi içinde hem de dışında gözetim, denetleme ve kontrol mekanizmalarına sahiptir. Bankada, çok güçlü bir kontrol sistemi ve personelinde kuşaktan kuşağa aktarılmış bir “emanet koruma” kültürü mevcuttur. Kurallar uygulandığı takdirde herhangi bir sorunla karşılaşılması mümkün değildir. Ayrıca, TCMB’de bu kuruma çok ciddi sınavlardan geçerek girmiş, yine çok çeşitli sınavlardan geçerek yükselmiş, özel eğitim almış çok güçlü yetkinliklere sahip bir insan kaynağı var. Bankanın kontrol sistemi içinde yer alanlar, Banka nezdindeki kıymetlerin korunması ile ilgili olarak bizlerin evde rezerv hesabı yapmasına gerek olmayacak kadar ciddi sorumluluklar üstlenmişlerdir. Ama yine de kurumların kapasitelerindeki gerileme işaretleri sürüyor. İster TCMB ister hangi kurum olursa olsun liyakat göz ardı edildikçe risklerin gerçekleşme olasılığı yükselecek, şüpheler artacaktır. Bu yazımda kısaca TCMB’yi risklere karşı koruyan gözetim, iç ve dış denetim mekanizmalarından bahsetmek ve yeri geldiğinde önerilerde bulunmak istiyorum:
Banka Meclisi: Genel Kurul tarafından seçilerek atanan Banka Meclisinin ana sorumluluğu Bankanın Genel Kurulu adına (çoğunluk hisselerini elinde tutması nedeniyle genelde Hazine ve Maliye Bakanlığı adına) Bankanın iyi yönetilmesini takip etmektir. Bu çerçevede Banka Meclisi: i) Bankanın stratejik bir plan yaparak amaç ve hedeflerini belirlemesini ve bu amaç ve hedeflere ulaşmasını ii) TCMB Kanunuyla bankaya verilen görev ve fonksiyonların yerine getirilmesini iii) Bankanın mali durumunu iv) Etkili iç kontrollerin mevcudiyetini v) Bankanın kaynaklarının etkili bir şekilde kullanımını takip eder.
Banka Meclisi, Bankanın işleyişi için gerekli olan yönetmelikleri hazırlar, risk yönetimi stratejilerini oluşturur, Banka Başkanının ve Yönetim Komitesinin yetkilerini kötüye kullanmasını engeller, yıllık raporu, bütçeyi ve finansal raporları onaylar.  
Banka Meclisi ile ilgili önemli sorun Yönetim Komitesinin de Başkanı olan TCMB Başkanının aynı zamanda Banka Meclisine de başkanlık etmesidir. TCMB Başkanının, icraatı gözetmekle görevli olan Banka Meclisinin, hem de icra organı olan Yönetim Komitesinin de başkanı olması sakıncalıdır. Örneğin; TCMB Başkanı önce Bankanın stratejik planında yer alan amaç ve hedefleri belirleyen Banka Meclisine sonra da bunları yerine getirmekten sorumlu olan Yönetim Komitesine Başkanlık eder. Bu da amaç ve hedeflerin gerçekçi olup olmadığını tartışmaya açar.  Burada bir tür görevler ya da güçler ayrılığı yaklaşımı benimsenmeli ve TCMB Başkanı Banka Meclisine başkanlık etmemeli.
Denetleme Kurulu: Anonim Şirket örgütlenmesinin bir organı olan Denetleme Kurulunun Banka Meclisine yardımcı bir rolü vardır. TCMB Kanununa göre Genel Kurul tarafından seçilerek atanan Denetleme Kurulu, Bankanın bütün işlem ve hesaplarını denetler. Başkanlık, Denetleme Kurulunun talep edeceği bütün bilgi ve belgeleri vermekle yükümlüdür. Denetleme Kurulunun yönetme yetkisi olmayıp, görüşlerini  yazılı olarak Banka Meclisine bildirir ve bir kopyasını da Cumhurbaşkanlığına verir. Kurul yıl sonunda işlem ve hesaplar hakkında hazırlayacağı raporu Genel Kurula sunar.
Denetim Genel Müdürlüğü: 2001 krizine kadar TCMB geleneksel sayılabilecek yöntemlerle teftiş ve kontrol ediliyordu. Krizden sonra Bankada yapılan kurumsal geliştirme çalışmalarında Teftiş Kurulu ve Kontrol Teşkilatının yerine TCMB’ye değer katma açısından daha fayda sağlayacağından hareketle risk bazlı bir denetim sisteminin kurulması önerildi. Banka bu öneriyi kabul etti. IMF, Federal Reserve Bank of Newyork, Deutsche Bundesbank ve ABD İç Denetim Enstitüsünden teknik destek alınarak 2002 yılı sonunda Bankanın iç denetim teşkilatı kuruldu. Bu teşkilat, Türkiye’de kamu kesimi için bir ilkti. Bununla birlikte, pek çok kamu kurumunda olduğu gibi TCMB’de de bu sürecin sindirilmesi zaman aldı.
Denetim Genel Müdürlüğü risk bazlı bir yaklaşımla, Bankanın yönetmeliklerinin ve muhasebe süreçlerinin Banka Meclisinin çerçevesini çizdiği şekilde doğru şekilde işletilip işletilmediğini takip eder. Doğrudan Banka Başkanına bağlı çalışır. Denetim faaliyetinin sonuçlarına ilişkin altı ayda bir Yönetim Komitesine, Banka Meclisine ve Denetleme Kuruluna bilgi sunar.
Başkanın Banka Meclisine başkanlık etmesinin doğru olmaması gibi, Denetim Genel Müdürlüğü’nün de Başkana bağlı olması doğru değil. Başkanın hem icraatın başı olması hem de bunu denetleyen birimin ona bağlı olması makul gözükmüyor. Denetim Genel Müdürlüğünün üç beş ayda bir değişen bir başkan yerine görevlerinin örtüştüğü bir heyet olan Denetleme Kuruluna Bağlı olması çok daha uygun olacaktır.
İç Kontrol: TCMB’de, emanet edilen kıymetlerin büyük bir titizlikle korunması kültürü Banka’da kuşaktan kuşağa aktarılmaktadır. TCMB’nin önceki başkanlarından Şükrü Saraçoğlu 1993 Martı ayında Capital Dergisine verdiği röportajda bu konuda Banka hakkında edindiği izlenimi şöyle anlatıyor: TCMB zaten çok köklü bir kurum. Kuruluşundan itibaren her zaman eleman alımında belirli bir kaliteyi tutturmuş. Kamu sektörünün ortalamasının üzerinde bir kalitede eleman almış. Gelenekleri olan bir müessese. Almanlar TCMB’yi kurarken çok esaslı prensipler getirmişler. TCMB’de bu prensipleri korumuş. ….TCMB hakikaten tarihinde mali skandal olmayan dürüst bir kurumdur. TCMB’de siz talimatla hiçbir memura para ödetemezsiniz. Bunun temelinde yatan Almanların getirdiği bir sistem. TCMB’de ödeme emrini verenle parayı bilfiil ödeyen tamamıyla ayrı kişilerdir. Ödeme emrini veren parayı ödeyemez, parayı ödeyen ise ödeme emrini veremez. Tüm bunlar kurumu koruyacak olgu ve prensipler. Ayrıca, 1970’li yıllarda TCMB’nin üzerine merkez bankacılığı ile hiç alakası olmayan birçok görev verilmiş. Bu görevlerin verilme nedeni ise TCMB’ye duyulan güven. Nerede aksaklık çıkabilecek bir iş varsa, kambiyo mevzuatı gibi, bunları TCMB’ye vermişler. Orası iyi çalışır, düzgün götürür diye.
2000’li yıllarda COSO prensipleri temelinde çalışan iç denetimin TCMB’ye girmesi iç kontrol anlayışını yeniledi.  Son dönem merkez bankaları da dahil iç kontrol dünyasında, iç kontrol sisteminin değerlemesinde kontrol odaklı yaklaşımlardan risk odaklı yaklaşımlara doğru bir yönlenme gerçekleşti. TCMB’de de bu iç kontrol sisteminde bu yaklaşım ön plana çıktı.
Bağımsız Dış Denetim: Banka sadece kendi bünyesindeki yapıların gözetim ve denetimi altında değildir. Dış unsurlar da Bankanın denetim ve kontrolünü gerçekleştirmekte. Bu denetim ve kontroller hesap verebilirliğin daha fazla sağlanmasına yöneliktir. 1211 sayılı TCMB Kanununda 25.4.2001 tarihinde yapılan bir değişiklik ile TCMB’nin, bilanço, kar ve zarar hesaplarının bağımsız dış denetim kuruluşlarınca denetlenmesi mümkün hale getirilmiştir. Bu çerçevede, TCMB 2002 yılından bu yana her yıl bağımsız dış denetimden geçmektedir.
Sayıştay Denetimi: Bu denetim de Bankanın bünyesinin dışında yapılan ve hesap verebilirlik adına yapılan bir denetimdir. Sayıştay’ın TCMB üzerindeki denetim yetkisi; Bankanın temel görev ve yetkileri dışında kalan faaliyetlerle ilgili hesap ve işlemlerle sınırlıdır
Türkiye Büyük Millet Meclisi Denetimi: Türkiye’de para politikası uygulamaları ve sonuçlarına ilişkin hesap verme sorumluluğu TCMB Kanunu’nun 42. maddesi ile düzenlenmiştir. Bu maddede “Başkan tarafından, Banka faaliyetleri ile uygulanmış ve uygulanacak olan para politikası hakkında her yıl Nisan ve Ekim aylarında Cumhurbaşkanına rapor sunulur. Banka, faaliyetlerine ilişkin olarak, yılda iki defa Türkiye Büyük Millet Meclisi Plan ve Bütçe Komisyonunu bilgilendirir. Banka, para politikası hedefleri ve uygulamalarına ilişkin dönemsel raporlar hazırlar ve kamuoyuna duyurur. Banka, belirlenen hedeflere ilan edilen sürelerde ulaşılamaması ya da ulaşılamama olasılığının ortaya çıkması halinde, nedenlerini ve alınması gereken önlemleri Hükümete yazılı olarak bildirir ve kamuoyuna açıklar” hükmü yer almaktadır.
Diğer Denetimler: Yukarıda belirtilen denetimlerin yanı sıra; Devlet Denetleme Kurulu, T.C. Başbakanlık Hazine Müsteşarlığı, bazı Bakanlıklar ve yetkili diğer kamu otoriteleri, gerek görülen durumlarda, kendi görev alanlarına giren konularda, denetim elemanları aracılığıyla, TCMB’de denetim yapabilirler.
Görüldüğü gibi, TCMB kendisini risklerden koruyacak gözetim, iç ve dış denetim mekanizmaları ve organlarına sahiptir. Bunlar birbirlerini destekleyecek şekilde tasarlanmış ve organize edilmişlerdir. Ayrıca kurumda yetmiş yıldır kuşaktan kuşağa aktarılan bir “emanet koruma kültürü” mevcuttur. Bir zamanlar hayal bile edilemeyen sorunların bugün patlak vermesini engellemenin ve güvenin yeniden tesis etmenin çaresi bu sistemleri liyakat sahibi profesyonellere teslim etmektir. Bunun yapılmaması çok büyük risklerin önünü açabilir. Geçmişte dünyadaki merkez bankalarında ne gibi risklerin gerçekleştiği ve ne gibi olayların gerçekleştiğini bilmek, okuyup, öğrenmek konunun ciddiyetinin iyi anlaşılmasına yardımcı olabilir.